Collectivités locales : appel à une mutualisation générale

Depuis deux ans, les conditions d’assurance des communes, départements et autres collectivités territoriales, se sont significativement durcies, suscitant un émoi – très médiatisé – des élus. L’augmentation des risques climatiques, d’émeutes ou cyber est bien sûr en cause, mais c’est surtout le dysfonctionnement de ce marché atypique qui pose problème. Restaurer une approche technique est essentiel pour préserver l’assurabilité de ces acteurs.

En interdisant par arrêté les catastrophes naturelles dans sa petite commune de montagne il y a un an, le maire de Breil-sur-Roya (Alpes-Maritimes) avait, par une touche d’humour teintée d’absurde, mis un coup de projecteur sur la situation délicate dans laquelle il se trouvait. Après avoir vu ses contrats d’assurance résiliés, sa collectivité se retrouvait sans couverture (1). « Pour le ruissellement des eaux de pluie, à l’origine des crues torrentielles, un itinéraire de déviation est proposé à l’extérieur du territoire de la commune », écrivait-il dans son arrêté, alors même que la tempête Alex de 2020 avait ravagé le village.

Très médiatisée, la démarche de l’élu n’est qu’une des nombreuses prises de parole des responsables de collectivités territoriales faisant face à des difficultés d’assurance, en particulier pour les dommages aux biens. Mais pas uniquement (lire encadré). Depuis deux ans, les travaux se sont ainsi multipliés à l’échelle nationale, avec à la clé maints rapports : celui du sénateur Husson en mars 2024 (2), du duo Chrétien-Dagès rédigé le mois suivant à la demande de plusieurs ministères (3), de la chambre régionale des comptes de Bourgogne-Franche-Comté en décembre 2024 (4), ou encore de l’Autorité de la concurrence en janvier 2025 (5). Une accumulation qui a conduit à la tenue, en avril dernier, d’un Roquelaure de l’assurabilité des territoires. Le ministre des Finances de l’époque, Éric Lombard, avait alors résumé l’ensemble des constats en pointant du doigt un marché de l’assurance des collectivités « grippé, peu rentable et peu concurrentiel ».

Un déraillement du marché

Les difficultés sont avant tout nées d’un dysfonctionnement commercial du marché durant la décennie 2010, marqué par une trop faible prise en compte des questions techniques.

« Entre 2012 et 2017, la forte concurrence sur le marché des collectivités territoriales a conduit à une sous-tarification généralisée des contrats, et ce, en dépit de l’inflation de l’indice de la Fédération française du bâtiment sur la période », indique Alexandre Couillaux, responsable de l’actuariat tarification habitation et risque divers à la Maif, dont la Smacl – un des principaux assureurs des collectivités – est une filiale depuis 2022. « Cela a conduit à une hausse des ratios sinistres/primes, à la sortie de certains acteurs (NDLR : à la fin des années 2010) et, in fine, à une trop forte concentration du marché autour de deux acteurs. » En l’occurrence, le généraliste Groupama et ses quelque 20 000 collectivités couvertes – essentiellement des petites – et le spécialiste Smacl, avec 16 000 assurés publics au profil assez varié, de la commune à la région en passant par les structures hospitalières.

Cette insuffisante rentabilité a été chiffrée, tant par le rapport Chrétien-Dagès que par l’Autorité de la concurrence : le ratio sinistres/primes moyen a été estimé par le premier à 75 % sur la période 2016-2021, soit 11 points de plus que l’ensemble du marché, et même à près de 80 % entre 2010 et 2023 par le second, soit un écart de 12 points par rapport à la moyenne du marché sur cette période plus longue. Une situation intenable sur le long terme qu’un pic de sinistralité au début des années 2020 n’a fait que révéler au grand jour. « Le marché a connu deux très mauvaises années en 2022 et 2023, avec un ratio sinistres/primes de 107 % pour cette dernière année », signale Frédéric Coppin, directeur technique, performance opérationnelle, marketing et souscription grands comptes chez Axa France. En cause, la multiplication des dommages causés par le climat et, notamment, les orages de grêle de 2022, mais aussi et surtout les mouvements populaires violents de juin 2023 à la suite de la mort de Nahel Merzouk (tué par un tir à bout portant d’un policier à Nanterre).

De quoi faire dérailler pour de bon le marché, avec à la clé un durcissement massif des conditions. La hausse des cotisations a fait bondir de près de 23 % les dépenses d’assurance des collectivités en 2024 (6) : ces dernières pèsent désormais 0,9 % du budget de fonctionnement des collectivités, contre 0,7 % l’année précédente. Pour certaines, l’équation financière est particulièrement complexe. Selon les calculs de Scet, une filiale de la Caisse des dépôts dédiée à la transformation des territoires, 5 100 communes cumulent une forte exposition à la hausse des risques climatiques et un contexte budgétaire en tension (7). D’autres sont même contraintes à l’auto-assurance faute d’avoir trouvé une nouvelle compagnie après avoir été résiliées. Les experts tiennent toutefois à nuancer le phénomène. « Ce sont quelques centaines de collectivités, sur plus de 35 000 (en comptant les intercommunalités), qui n’ont plus d’assurance, soit de l’ordre de 1 % du total, pointe Ivan Bourasseau, directeur du département grands comptes publics chez Verspieren. Ce qui ne veut pas dire qu’il n’y a pas un problème d’assurabilité des collectivités territoriales. »

Des risques qui s’accumulent

Ces dernières souffrent en effet globalement des mêmes difficultés que l’ensemble des catégories d’assurés face à l’augmentation des risques, qu’ils soient liés au changement climatique ou aux manifestations collectives plus violentes. « Les collectivités sont autant exposées aux risques climatiques ou d’émeutes que les autres segments de clientèle, qu’il s’agisse des particuliers, des PME ou des grandes entreprises », note Frédéric Coppin. Dans le détail néanmoins, certaines de leurs spécificités peuvent les rendre plus ou moins vulnérables, selon les cas. Parfois moins, par exemple vis-à-vis de certains aléas climatiques. « Le risque de sécheresse, avec le phénomène de retrait-gonflement des argiles, est majeur pour le marché des particuliers, mais touche très peu les collectivités dont les bâtiments ont des fondations beaucoup plus profondes que celles des maisons individuelles », signale Alexandre Couillaux.

Mais leur vulnérabilité peut aussi se trouver renforcée. Les collectivités font notamment partie des premières victimes des mouvements populaires. « Elles sont surexposées aux émeutes, estime Thierry Cohignac, président de Yum Conseil et actuaire associé IA. En 2023, les émeutiers ont particulièrement visé les bâtiments publics, symboles de la République, et le mobilier urbain. » Selon France assureurs, les dommages aux biens des collectivités territoriales ont représenté 25 % du montant des 793 millions d’euros de sinistres liés aux violences consécutives à l’affaire Nahel. Une part certes loin derrière celle des biens professionnels (66 %), mais dont les conséquences sont amplifiées par le caractère dysfonctionnel du marché des collectivités. « Le faible nombre d’acteurs sur ce marché limite la mutualisation : ces risques sont concentrés sur un nombre réduit d’assureurs », observe Alexandre Couillaux. Selon le rapport Husson, les émeutes de 2023 ont ainsi coûté à la Smacl 65 millions d’euros bruts de réassurance, soit l’équivalent de 10 % de son chiffre d’affaires une fois la réassurance déduite. « Le risque émeute n’a pas été exclu des contrats, mais les conditions d’indemnisation ont été revues », précise le professionnel.

Enfin, les collectivités semblent aussi surexposées au risque cyber. Près de 4 000 d’entre elles ont ainsi eu recours au service d’assistance de la plateforme Cybermalveillance.gouv.fr en 2024, soit – rapporté à l’effectif de chaque catégorie de publics – 24 fois plus que les particuliers. « À la fin des années 2010, les structures publiques – et notamment les hôpitaux – ont fait l’objet d’un grand nombre de cyberattaques, ce qui nous a conduits à nous tourner vers les réassureurs pour développer un produit adapté à ces acteurs », témoigne Armand Bonnac, actuaire en tarification à la Maif, auparavant rattaché à la Smacl, et associé IA. Climat, émeutes, cyber : pour le marché déficient des collectivités, le cocktail semble donc explosif.

Des assurés multifacettes

Ce qui rend d’autant plus complexe l’assurance des collectivités territoriales, c’est la grande hétérogénéité des biens à couvrir. Dans de nombreux cas, il s’agit de bâtiments destinés à des activités du secteur tertiaire, relativement simples à assurer : une mairie, des établissements scolaires, des centres administratifs… Mais certains peuvent être plus sensibles que d’autres. « La commune doit couvrir ses équipements sportifs, or une piscine, par exemple, présente un risque d’incendie aggravé du fait de son installation de traitement de l’eau, souligne Ivan Bourasseau. C’est aussi un équipement qui coûte cher à reconstruire. » Des risques de nature plus industrielle peuvent en outre se glisser dans le patrimoine à assurer. Les ateliers techniques – et leurs postes de menuiserie ou de plomberie – ainsi que les centres de tri de déchets, voire les centrales photovoltaïques et les unités de méthanisation – qui se multiplient –, sont, eux aussi, surexposés au risque d’incendie. Sans compter le matériel technique à couvrir, notamment au sein des flottes de véhicules. « Les camions d’entretien de la voirie coûtent particulièrement cher, jusqu’à plusieurs centaines de milliers d’euros pour une balayeuse haut de gamme », précise le courtier. Le risque est parfois même ouvertement industriel. « Les chambres de commerce et d’industrie (CCI) peuvent avoir des compétences portuaires ou aéroportuaires, ce qui les handicape dans leur recherche d’assurance », ajoute Ivan Bourasseau.

Au-delà de la distinction entre activités tertiaires et industrielles, le patrimoine d’une collectivité compte quasi systématiquement des bâtiments historiques, à commencer par les églises construites avant la loi de séparation de l’Église et de l’État de 1905, mais aussi des châteaux ou des remparts. Or, le coût de leur reconstruction peut s’avérer beaucoup plus élevé que la moyenne, du fait notamment de l’utilisation de matériaux de construction d’époque.

Cette hétérogénéité vient également de la taille des collectivités : entre un village de quelques centaines d’habitants et une région qui en compte plusieurs millions, le fossé est énorme. En découle un traitement très différencié de la part des assureurs, parfois proche du marché des particuliers mais pouvant aussi, à l’autre bout du spectre, se comparer à celui d’entreprises de taille intermédiaire. Pour les plus petites collectivités – le seuil de 10 000 habitants est souvent retenu –, la souscription s’appuie sur les réseaux de proximité. « Nous disposons, au sein de nos caisses régionales, d’environ 120 chargés d’affaires dédiés pour accompagner, sur le terrain, les collectivités », indique Thomas Schramme, directeur métier entreprises, flottes, collectivités et associations chez Groupama, qui se concentre sur cette frange du marché et les intercommunalités de moins de 50 000 habitants. « Ils sont en contact direct avec les maires et les directions générales des services. Ils peuvent aussi faire intervenir un ingénieur de prévention en amont de la souscription pour les risques les plus spécialisés, à l’image des sites historiques. » Comme les PME locales, les collectivités de taille limitée bénéficient de la porte d’entrée des commerciaux de terrain. « Les 3 000 agents généraux d’Axa France connaissent bien le patrimoine des communes alentour », assure Frédéric Coppin, dont le portefeuille de quelque 3 000 communes est désormais prioritairement tourné vers les acteurs de moins de 10 000 habitants.

Les plus grandes collectivités, de leur côté, évoluent dans un tout autre monde : celui des appels d’offres publics, avec les multiples contraintes que cela implique. « La passation de marché entre une collectivité et un assureur est encadrée par le Code de la commande publique, de sorte à garantir les principes fondamentaux de libre concurrence, d’égalité de traitement et de transparence, rappelle Armand Bonnac. Il existe trois types de procédures : celle de gré à gré quand le montant estimé des cotisations ne dépasse pas 40 000 euros, donc pour les plus petites collectivités (souvent en dessous des 2 500 habitants) ; la procédure adaptée, entre 40 000 et 216 000 euros, qui reste assez souple ; et, enfin, la procédure par appel d’offres, obligatoire au-delà de 216 000 euros, qui s’assortit d’obligations strictes en termes de transparence et de mise en concurrence. » L’appel d’offres public repose sur un cahier des charges très précis, souvent rédigé par des cabinets de conseil spécialisés, qui tend à inverser les rôles. « Dans son cahier des charges, en plus de son historique de sinistralité, la collectivité fournit l’ensemble des conditions contractuelles qu’elle souhaite souscrire : les garanties, leur plafond ou encore le niveau de franchise, précise Armand Bonnac. L’assureur doit répondre de la manière la plus précise et conforme à ce cahier des charges. » Ses marges de manœuvre sont donc étroites : l’organisation de visites terrain, pour mieux évaluer le risque, est par exemple très contrainte, tant par le temps que par la nécessité de mettre tous les candidats sur un pied d’égalité.

Entre standardisation et sur-mesure

De cette dualité d’approche commerciale découlent des dispositifs tarifaires bien distincts. « Au niveau actuariel, l’approche est totalement différente selon que la souscription se fait de gré à gré ou à travers un appel d’offres, confirme Thomas Schramme. Dans le premier cas, on travaille à partir de la sinistralité statistique passée que l’on projette dans le futur, avec une logique de mutualisation géographique des risques. En appels d’offres, on a recours à une approche individualisée, dite de crédibilité : l’analyse est au cas par cas. » Le marché de la petite collectivité s’apparente, ici aussi et dans une certaine mesure, à celui des particuliers. « Pour les souscriptions hors appels d’offres, nous partons d’un tarif de base et nous utilisons les caractéristiques de la collectivité pour le majorer ou le minorer, précise Armand Bonnac. Nous disposons d’un taux unitaire par mètre carré à assurer qui varie selon qu’il s’agisse d’un gymnase ou d’un bâtiment administratif ou selon que la collectivité est locataire ou propriétaire, par exemple. »

C’est aussi la nature des biens assurés qui peut faire basculer d’une méthode à l’autre, y compris dans les souscriptions de gré à gré. « Pour les biens classiques, comme les bâtiments administratifs, nous travaillons de manière traditionnelle en analysant la sinistralité historique : nous déterminons une prime pure, attritionnelle (pour les sinistres de faible coût mais fréquents) et grave (pour les sinistres élevés mais peu fréquents), qui est mutualisée sur l’ensemble du portefeuille, poursuit l’actuaire. En revanche, pour les biens de type grands risques, comme les châteaux, les églises majeures, les ponts ou encore les stations d’épuration, nous nous basons sur le référentiel de tarification du traité des risques d’entreprise (TRE), élaboré par France assureurs, que nous avons adapté au marché des collectivités. »

Encore faut-il, pour pouvoir mener à bien ces calculs, avoir suffisamment d’informations sur le patrimoine des collectivités qui cherchent à s’assurer. Et c’est là, en particulier, que le bât blesse, notamment dans le cadre des appels d’offres où l’assureur n’est pas en contact direct avec son prospect et qui ne peut donc obtenir ces précisions. Les mètres carrés que l’on cherche à assurer sont-ils destinés à des activités tertiaires ou industrielles ? Sont-ils la propriété de la collectivité ? Bénéficient-ils de mesures de protection contre les effractions ou de prévention contre les incendies ? « Pour assurer un risque industriel, comme une station d’épuration, les services souscription des compagnies ne s’appuient pas tant sur la surface du bien que sur sa valeur d’assurance, or c’est une information qui fait souvent défaut », ajoute Ivan Bourasseau.

Parfois, c’est même leur adresse qui n’est pas nécessairement connue, ce qui rend particulièrement difficile l’application de modèles de risques climatiques. « Ne sachant généralement pas où sont situés les différents bâtiments à assurer sur le territoire de la commune, nous sommes obligés de tous les géolocaliser là où se trouve la mairie, regrette Frédéric Coppin. C’est un vrai problème lorsqu’il s’agit de gérer des accumulations de risques et de calculer des sinistres maximaux possibles. » Ce qui n’empêche pas les dossiers des appels d’offres d’être très épais. « Ils comprennent parfois de nombreux documents demandant une analyse approfondie, par exemple un rapport électrique par bâtiment avec pour chacun une vingtaine de pages,témoigne Thomas Schramme. Nous avons d’ailleurs mis en place un outil d’intelligence artificielle pour aider le souscripteur à rapidement repérer les informations les plus sensibles. » Des données inutiles trop nombreuses et des données pertinentes trop éparses : un mélange qui ne facilite pas le travail des actuaires, dont très peu sont d’ailleurs spécialisés sur le segment des collectivités. « D’un côté, l’assurance a de plus en plus recours à la data science, et de l’autre, les collectivités restent trop souvent sur des approches artisanales, faites de tableurs Excel : plus cette fracture se creusera, plus l’assurabilité des collectivités territoriales sera problématique », résume Ivan Bourasseau.

Une professionnalisation enclenchée

La donne pourrait toutefois être en train de changer, à la faveur des multiples travaux de ces derniers mois. Ainsi, le Roquelaure de l’assurance des collectivités a d’ores et déjà débouché sur un progrès concret : un guide des marchés publics d’assurance (8) conçu par la Place sous la houlette de Bercy et paru en juillet. « Nous avons joint, en annexe, le tableau type des informations que l’on attend des collectivités pour décrire leur patrimoine », explique Ivan Bourasseau, qui a participé à son élaboration.

Le guide recommande aussi aux acteurs publics d’exprimer clairement leur besoin de couverture sans pour autant faire du cahier des charges un projet de contrat, afin que les assureurs puissent jouer sur d’autres variables que les tarifs pour répondre aux exigences. Une initiative applaudie par les assureurs qui espèrent ainsi significativement renforcer la qualité de leur analyse technique. « Plus nous avons de données sur le patrimoine, plus nous affinerons notre approche tarifaire », salue Thomas Schramme. Cela participerait à restaurer la rentabilité de ce segment de marché sinistré. « Des règles d’appels d’offres ajustées seraient un moyen, pour nous, de revenir de façon plus motivée sur ce marché », renchérit Frédéric Coppin. Et ainsi sortir de la situation duopolistique dénoncée par les différents rapports.

Un mouvement de professionnalisation du marché semble en tout cas enclenché côté assureurs. « Nous avons créé une base de données interne qui recense l’ensemble des bâtiments de collectivités que nous assurons avec leurs coordonnées GPS et avons mis en place un nouveau système informatique qui nous permet de mener des analyses de risques plus fines », indique Armand Bonnac. L’innovation pourrait aussi venir de l’extérieur des frontières : en 2025, l’assureur norvégien Protector s’est installé en France après avoir développé son offre aux collectivités en Suède, au Danemark et au Royaume-Uni. « Ils ont une approche très scientifique de la souscription, basée sur plusieurs dizaines de variables qu’ils agrègent pour déterminer la réponse qu’ils font au client, explique Ivan Bourasseau. Beaucoup de leurs souscripteurs sont d’ailleurs des actuaires. »

Mais pour véritablement en finir avec les dérives passées, il faudra que les collectivités fassent, elles aussi, leur mue. Cela prendra vraisemblablement du temps et nécessitera une impulsion politique forte. Avec des élections municipales en mars 2026, il n’est pas certain que ce chantier soit des plus prioritaires l’an prochain.